Projeto sobre pagamento de emendas parlamentares vai a sanção

O Congresso Nacional concluiu a votação do projeto de lei complementar (PLP) 175/2024 , que regulamenta as regras de transparência, execução e impedimentos para as emendas parlamentares ao Orçamento. Na terça-feira (19), a Câmara dos Deputados rejeitou algumas modificações que haviam sido aprovadas pelo Senado no dia anterior. A matéria segue para sanção presidencial.

A Câmara rejeitou , por exemplo, a elevação no número total de emendas de bancada estadual — de oito para dez. Segundo o relator da matéria, deputado Elmar Nascimento (União-BA), o aumento poderia ser interpretado como extrapolação dos termos acordados com os Poderes Executivo e Judiciário. Os deputados também rejeitaram o fim da destinação de 50% das emendas de comissão para ações e serviços de saúde, como havia sido proposto pelo Senado.

'Emendas Pix'

O PLP 175/2024 é uma tentativa de resolver o impasse sobre o pagamento das emendas individuais impositivas, das quais fazem parte as classificadas como de transferência especial. Conhecidas como emendas Pix, elas somam R$ 8 bilhões em 2024.

A liberação dos recursos está suspensa por determinação do ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF). Ele condiciona o pagamento das emendas à definição de regras sobre rastreabilidade, transparência, controle social e impedimento.

Pela regra em vigor, o dinheiro das “emendas Pix” chega à conta da prefeitura ou do estado sem vinculação a qualquer tipo de gasto relacionado a projetos. Os recursos não podem ser usados para despesas de pessoal e 70% deles devem estar ligados a investimentos. Antes da liberação dos recursos ser suspensa pelo STF, o dinheiro poderia ser direcionado às prefeituras por parlamentares de estados diferentes e a execução passava ao largo dos órgãos de controle federais.

Pelo PLP 175/2024, o autor da emenda deve informar o objeto e o valor da transferência ao ente beneficiado (estado, Distrito Federal ou município). A destinação preferencial é para obras inacabadas propostas anteriormente pelo próprio parlamentar.

Quanto à fiscalização, o texto prevê que os recursos repassados por meio de "emendas Pix” ficam sujeitos à apreciação do Tribunal de Contas da União (TCU). Têm prioridade de execução as transferências especiais destinadas aos entes em situação de calamidade ou de emergência reconhecida pelo Poder Executivo federal.

O ente beneficiado com a “emenda Pix” deve indicar no portal sobre transferências e parcerias da União (Transferegov) a agência bancária e a conta corrente específica para depósito. Além disso, precisa comunicar ao TCU, ao respectivo Legislativo e aos tribunais de contas estaduais ou municipais, em 30 dias, o valor recebido, o plano de trabalho do objeto e o cronograma de execução.

Uma emenda do Senado mantida pela Câmara dos Deputados permite aos órgãos de fiscalização e controle indicar as adequações necessárias, se houver inconsistências no plano de trabalho.

Emendas de modificação

A Câmara manteve as emendas de modificação fora do limite do Novo Arcabouço Fiscal ( Lei Complementar 200, de 2023 ). A regra vale para projetos de interesse nacional com destinatário ou localização específicos previstos no projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA).

Um dispositivo constitucional impugnado pelo STF trata dos limites totais das emendas parlamentares. Pela regra em vigor, 3% da receita corrente líquida da União no exercício anterior são direcionados às emendas parlamentares (2% para individuais e 1% para bancada) do ano seguinte. Esse parâmetro permite a elevação dos valores acima do teto definido pelo do Novo Arcabouço Fiscal.

O PLP 175/2024 estabelece diretrizes específicas para emendas de bancada, individuais e de comissão. Em 2025, elas devem seguir o critério da receita líquida. No caso das de comissão, o valor total seria de R$ 11,5 bilhões.

A partir de 2026, o limite para as emendas individuais e de bancadas estaduais deve seguir as regras do Novo Arcabouço Fiscal. A norma estabelece a correção das despesas públicas pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) do ano anterior, mais um aumento equivalente a 70% ou 50% do crescimento real da receita primária de dois anos antes.

No caso das emendas de comissão, que não são impositivas, o calculo é diferente. O limite tem como base o valor global do ano anterior, mais o IPCA dos últimos 12 meses encerrados em junho do ano anterior àquele a que se refere o Orçamento votado.

Limite de crescimento

O texto aprovado pela Câmara autoriza que o limite de crescimento não siga as regras do Novo Arcabouço Fiscal se, cumulativamente:

• tratarem de despesas não identificadas como emenda parlamentar;
• forem de interesse nacional e não contenham localização específica na programação orçamentária, exceto se esta localização constar do projeto de Lei Orçamentária Anual; e
• não tiverem destinatário específico, exceto na hipótese de essa destinação constar do projeto de Lei Orçamentária Anual.

Emendas de bancada

No caso das emendas de bancada, prevalece o texto da Câmara dos Deputados, que limita a oito o número de sugestões para cada bancada estadual. O Senado defendia dez emendas.

Além das oito, podem ser apresentadas até três emendas por bancada para continuar obras já iniciadas, desde que haja objeto certo e determinado e constem do registro de projetos de investimento previstos na Constituição. Esses investimentos têm duração de mais de um exercício financeiro.

De acordo com o texto, as bancadas não podem designar recursos genericamente em uma programação que contemple projetos com obras distintas em vários entes federados. Mas há uma exceção: as obras localizadas em regiões metropolitanas ou em regiões integradas de desenvolvimento. Nesses casos, as emendas devem indicar de forma precisa o objeto no estado representado pela bancada.

Ações prioritárias

Outra possibilidade de aplicação desse tipo de emenda é em ações e equipamentos públicos prioritários para a bancada estadual. Mas, nesse caso, os recursos não podem atender a demandas ou indicações isoladas de cada parlamentar.

O texto também proíbe a apresentação de emenda cuja programação possa resultar, na execução, em transferências voluntárias ou convênios para mais de um ente federativo. A exceção é para os fundos municipais de saúde.

Divisão de emendas

O projeto admite a possibilidade de divisão do valor da emenda. Mas, nesse caso, cada parte independente não pode ser inferior a 10% do valor total da emenda, exceto para ações e serviços públicos de saúde. O texto considera parte independente:

• compra de equipamentos e material permanente por um mesmo ente federativo;
• realização de despesas de custeio, desde que possíveis de serem executadas na mesma ação orçamentária; e
• compra de equipamentos e material permanente em uma mesma ação orçamentária.

Em vez de ações estruturantes, como previsto no projeto original, o texto aprovado pela Câmara dos Deputados classifica as seguintes ações como prioritárias, à escolha da bancada:

• saneamento;
• habitação;
• saúde;
• adaptação às mudanças climáticas;
• transporte;
• infraestrutura hídrica;
• infraestrutura para desenvolvimento regional;
• infraestrutura e desenvolvimento urbano; e
• segurança pública.

Além dessas áreas, o texto inclui os temas de turismo; esporte; agropecuária e pesca; ciência, tecnologia e inovação; comunicações; prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação de desastres; defesa; direitos humanos, mulheres e igualdade racial; cultura; e assistência social.

A Câmara dos Deputados retirou o direcionamento específico a educação profissional técnica de nível médio; universalização do ensino infantil; e educação em tempo integral. O texto fez referência genérica à área de educação.

Emendas de comissão

O PLP 175/2025 regula a apresentação de emendas por comissões permanentes da Câmara e do Senado para ações orçamentárias de interesse nacional ou regional. Elas devem trazer a identificação precisa do objeto, sem designação genérica de programação.

Metade dessas emendas deve ir para a saúde. Para indicar as despesas, os parlamentares devem observar as programações prioritárias e os critérios técnicos indicados pelo gestor federal do Sistema Único de Saúde (SUS).

A indicação dos gastos deve ser feita após a publicação da LOA, quando a comissão recebe as propostas das lideranças partidárias após consultadas as bancadas. Em seguida, se aprovadas pelas comissões, as indicações são publicadas e encaminhadas aos órgãos executores.

Impedimentos técnicos

Todas as emendas parlamentares ficam sujeitas a hipóteses de impedimento técnico. Essas hipóteses são definidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) a cada ano e pelo próprio PLP 175/2024, que prevê 26 casos de restrição.

De acordo com a proposição, é proibido impor hipóteses de impedimento a emendas parlamentares que não sejam igualmente aplicáveis às programações do Poder Executivo. Entre os impedimentos técnicos, o texto prevê os seguintes:

• objeto incompatível com a ação orçamentária;
• problemas cuja solução demore e inviabilize o empenho da despesa no exercício financeiro;
• ausência de projeto de engenharia aprovado ou de licença ambiental prévia, quando necessários;
• não comprovação de que o ente beneficiado terá recursos suficientes para conclusão do empreendimento ou seu custeio, operação e manutenção;
• falta de pertinência temática entre o objeto proposto e a finalidade institucional da entidade beneficiária;
• não realização de ajustes solicitados em proposta ou plano de trabalho; e
• não indicação de banco e conta para receber emenda Pix, gasto de menos de 70% da emenda Pix em despesas de capital, ausência de indicação de objeto a ser executado com recursos de emenda Pix e valor do objeto inferior ao mínimo para celebração de convênios.

Cada órgão ou ente executor deve identificar e formalizar a existência de impedimento de ordem técnica, sob pena de responsabilidade. Mas também cabe a essas unidades analisar e determinar as providências a tomar para garantir a execução da emenda.

Contingenciamento

O relator do projeto na Câmara, deputado Elmar Nascimento, mudou as regras sobre a limitação na execução das emendas no caso de queda na estimativa de receita. O parlamentar retirou do texto um dispositivo que previa a limitação no caso de bloqueio orçamentário. Ficou mantida apenas a referência ao contingenciamento.

O bloqueio de recursos ocorre para cumprir o limite de despesas estabelecido pelo arcabouço fiscal e pode implicar o cancelamento da despesa se o resultado fiscal pretendido não for alcançado. Já o contingenciamento é realizado para cumprir a meta anual de resultado primário e há mais chance de a despesa vir a ser executada até o fim do ano.

Com Agência Câmara